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TRABALHOS PARA DISCUSSÃO n. 114/2001 Agosto • 2001 |
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CONTROLE AMBIENTAL E PARTICIPAÇÃO SOCIAL
Maria Lia Corrêa de Araújo[1] |
 
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No Brasil, a democratização do regime político a partir de meados da década de 70 se inscreve como um dos fatores que contribuíram para redefinir a relação Estado-Sociedade. Com este período, coincide a ampliação dos espaços ocupados por segmentos da sociedade, organizados em torno de protestos e reivindicações coletivas visando obter ou consolidar direitos políticos e sociais. Por outro lado, as pressões e mobilizações que se estenderam pelos anos 80 e 90 constituíram-se, igualmente, em reflexos das contradições inerentes ao modelo de desenvolvimento privilegiado pelos governos subseqüentes ao golpe militar de 1964. Dissemina-se, assim, em várias esferas da vida em sociedade, a percepção de que ao crescimento da economia se contrapõe, paradoxalmente, o agravamento dos problemas sociais, com visíveis repercussões nos níveis de pobreza em que viviam e ainda vivem parcelas significativas da população brasileira.
Não se trata, contudo, de constatações e debates peculiares à realidade brasileira, na medida em que se reproduziam, em escala nacional, questionamentos que à época adquiriam especial relevância em outros países e, em particular, nos fóruns internacionais voltados ao debate de temas relacionados com o desenvolvimento das nações. Assinala Leonard (1992: 15-16) que "dois desafios cruciais foram postos no alto da agenda de desenvolvimento para a década de 1990: a redução da pobreza e a proteção ao meio ambiente", na medida em que, segundo avalia, "a pobreza corrente e a destruição ambiental ameaçam bloquear o progresso econômico e social, nas próximas décadas, em numerosos países em desenvolvimento".
Os impactos negativos dos padrões de acumulação capitalista sobre a qualidade de vida das populações mundiais e, em especial, as situações de miserabilidade registradas nos países em desenvolvimento, não conseguem mais ser ignorados, o que influencia o acatamento da necessidade de redirecionar o papel e as ações do Estado, no tocante às políticas de desenvolvimento econômico.
Caminha-se, portanto, de concepções de desenvolvimento centradas em iniciativas dirigidas ao crescimento econômico, para modelos pautados por visões holísticas da realidade, que enfatizam as interrelações entre crescimento e eficiência econômicos; conservação ambiental; qualidade de vida e eqüidade social. Sob esta nova ótica, a democratização dos processos decisórios, mediante a participação dos atores sociais envolvidos constitui condicionante fundamental à viabilização das mudanças propugnadas. As críticas e proposições que engendram a construção de modalidades de desenvolvimento se expressam, dentre outras maneiras, em conceitos como ecodesenvolvimento e sustentabilidade[2], que reforçam as relações de interdependência entre a natureza e o sistema ecossocial, numa perspectiva de longo prazo.
Observa-se, portanto, que, sob óticas e interesses distintos, a questão da pobreza e seus desdobramentos estão presentes tanto nos discursos oficiais de dirigentes públicos em todo o mundo, como nas indagações e proposições originadas nos movimentos sociais.
Sem dúvida, trata-se de concepções e objetivos ideologicamente diferenciados, que, por sua vez, remetem a formas de ação específicas, condizentes com a própria divisão da sociedade em grupos com interesses variados e, muitas vezes, antagônicos.
Na abordagem das relações Estado-Sociedade prevalecentes na última década (1990-2000), estudiosos como Calderón Gutiérrez (1986) e Scherer-Warren (1993, 1996 e 1997) assinalam a necessidade de considerar alterações que vêm permeando as formas de organização e de luta da sociedade civil no Brasil e na América Latina. Dentre os condicionantes das mudanças identificadas incluem-se o quadro de crise que marca as relações sociais na região, assim como o papel das tecnologias de informação e dos meios de comunicação de massa. Com relação aos anos 90, é destacada, portanto, uma redefinição do perfil dos movimentos sociais, que aponta para novas formas de fazer política e de viver em sociedade, sobretudo quando se considera o contexto de crise econômica, política e cultural que atinge parcelas significativas da população brasileira.
Ressalta Scherer-Warren (1993: 111). que, no plano econômico, a crise se revela, por exemplo, nas diversas formas de exclusão, na economia marginal, no crescente número de crianças vivendo nas ruas. No plano político, situações como a atomização social, os questionamentos acerca das formas de representação e dos representantes, os limites do sistema político para atender demandas sociais, afora as condutas coletivas de violência seriam expressão do quadro de crise mencionado. Já no tocante ao plano cultural, a autora citada faz referência à "defesa anômica" e à massificação de padrões de comportamento através dos meios de comunicação.
Assim, partindo da constatação de uma conjuntura de crise, Scherer-Warren distingue as condutas sociais peculiares à sociedade brasileira dos anos 90 em três grandes tipos: (a) a sociedade atomizada; (b) as condutas de crise; (c) os movimentos sociais e as condutas defensivas (1993:111-112).
Esse tipo de enfoque das ações coletivas possibilita analisar modalidades de comportamento que escapam às diversas formas de organização social existentes nos dias atuais. O "crescente processo de individualização alienada ou anômica, síndrome de uma sociedade atomizada, pode ser compreendido a partir das condições de modernização e de urbanização acelerada por que vêm passando as sociedades latino-americanas e em especial a brasileira" (Ibdem, pp.112). A migração campo-cidade, a segregação espacial urbana, os reduzidos momentos de lazer, dentre outros fatores, contribuem para a inexistência de "condutas coletivas de interação extra-econômica", ao tempo em que moldam posturas passivas – "imobilismo social" - diante da realidade circundante ou, no lado oposto, dando lugar ao que Scherer-Warren denomina de condutas de crise, a exemplo dos saques, dos "arrastões", do crime organizado (Ibdem, pp.114).
Desse modo, as mobilizações sociais, tenham elas visibilidade ou não, vêm sendo focalizadas sob o prisma da formação de redes sociais, expressão que, inicialmente no campo da antropologia e, agora, de maneira mais disseminada nas ciências sociais, é utilizada para designar os processos de sociabilidade, vivenciados sobretudo por moradores de centros urbanos, como, por exemplo, as relações de parentesco ou de amizade e as diversas formas de associativismo, referindo-se, em última análise, à "reconstrução dos processos interativos dos indivíduos e suas afiliações a grupos" (Fontes, 1997).
O alargamento do foco de análise dos movimentos sociais - a ênfase nas ações coletivas e na construção de identidades se sobrepondo às interpretações centradas nos aspectos relativos às estruturas organizacionais ou aos projetos políticos -, conforme sugerido pelos autores citados, mostra-se de grande utilidade na análise dos mecanismos de organização e participação de populações, em particular, dos segmentos mais carentes, em torno de questões que se articulam com as condições de vida. Os casos de agressão ao meio ambiente se inscrevem, justamente, no rol de problemas que freqüentemente afetam a qualidade de vida das pessoas, sem que, todavia, os impactos negativos que costumam acontecer em situações como essas sejam objeto de demandas ou de atitudes de protesto por parte das comunidades que os vivenciam. E, quando posturas mais combativas chegam a acontecer, nem sempre se encontram articuladas com movimentos sociais organizados.
Nota-se, por outro lado, que, muito embora as preocupações com a conservação e a preservação ambientais venham ocupando posição de destaque em fóruns internacionais que resultaram em acordos entre países, objetivando corrigir e prevenir danos à natureza, ainda não se atingiu o equilíbrio ideal entre os compromissos acordados e a implementação de políticas públicas, conjunto de atividades em que, freqüentemente, se realizam parcerias do Estado com a sociedade civil. A propósito da paulatina assimilação do discurso em defesa do meio ambiente, assinala Neder (1997: 250): "o ecologismo transitou da agenda dos movimentos sociais e partidos contestatórios nos anos 60 e 70 para o patamar de bandeira genérica de governos conservadores nos anos 90 em todo o mundo".
Esse fato certamente contribuiu para a difícil transposição do princípio da sustentabilidade, defendido em vários dos mencionados fóruns internacionais, para o âmbito das ações governamentais em situações concretas e, conseqüentemente, para o contexto das relações Estado-Sociedade (Cf. Vieira; Bredariol, 1998: 93).
A própria amplitude do conceito de desenvolvimento sustentável torna-o passível de ambigüidades e contradições, não sendo ofuscada, todavia, a presença de certos elementos que parecem perpassar as várias interpretações acerca deste modelo de desenvolvimento, dentre os quais se destacam: a existência de limites (variáveis segundo a ótica de quem os avalia) quanto ao uso dos recursos naturais, e a incompatibilidade entre desenvolvimento, conservação/preservação do meio ambiente e a persistência de desigualdades sociais, sendo freqüente a associação entre pobreza/exclusão social e degradação ambiental. Nesse patamar situa-se, por exemplo, o relatório produzido pela Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (1987), que define desenvolvimento sustentável como aquele que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer as gerações futuras, acepção que contempla não apenas a dimensão físico-biológica, mas, igualmente, a questão da qualidade de vida das populações.
As dificuldades concernentes à dimensão político-institucional, quanto à implementação do ideário do desenvolvimento sustentável, também são identificadas no tocante aos mecanismos de organização e de participação da sociedade civil.
As divergências e imprecisões conceituais referidas anteriormente, agravadas por acentuados níveis de desinformação sobre o assunto, têm se revelado como elementos conformadores dos ainda frágeis vínculos entre as lutas contra a degradação do meio ambiente e aquelas de caráter mais geral pela cidadania, a exemplo das voltadas para a melhoria nas condições de existência, que incluem reivindicações relativas ao acesso equânime aos serviços básicos de moradia, transporte, saúde, educação, saneamento, dentre outros.
Nesse sentido, observa-se, assim, que, até os anos 90, raramente as bandeiras de luta dos movimentos sociais – tanto as defendidas por trabalhadores urbanos e rurais, bem como as que se vinculam aos habitantes das grandes cidades ou, ainda, aos grupos social ou culturalmente excluídos em razão de raça, credo, sexo ou idade - estabeleciam relações diretas entre as demandas específicas e as questões ambientais, seja por desconhecimento de sua importância no contexto das sociedades modernas, seja por considerá-las de menor relevância em face dos graves problemas associados diretamente à pobreza e à qualidade de vida.
De modo geral, portanto, no interior dos movimentos sociais - à exceção, obviamente, daqueles organizados em torno de causas especificamente ambientalistas - a relação homem-natureza só viria integrar as pautas de trabalho nas últimas duas décadas, no bojo dos debates sobre os efeitos perversos do modelo de desenvolvimento econômico preponderante no mundo inteiro. Tais discussões contribuíram, desse modo, não apenas para estimular as reflexões acerca de novas alternativas de desenvolvimento, mas, simultaneamente, para tornar mais claros os elos entre os impactos das ações humanas sobre os meios físico e biótico e a qualidade de vida, revertendo, ainda que lentamente, a tendência a "biologizar" os conceitos de meio ambiente e ecologia, conforme ressalta Serrão (1997).
A aparente distância entre as dimensões ambiental - entendida no sentido estrito do termo - e social tende a ser substituída pela constatação de que é impossível alcançar padrões dignos de existência, superando-se as várias formas de degradação humana decorrentes de um generalizado quadro de pobreza, sem incluir nesse propósito os cuidados com a conservação dos recursos naturais. Sob o enfoque particular dos problemas ambientais, autores como Sachs (1986:91) ressaltam que eles geralmente decorrem do uso inadequado dos recursos naturais, configurando-se, dessa maneira, a escassez e/ou a perda de qualidade dos recursos renováveis, com repercussões negativas na vida das pessoas.
Paralelamente, também é mencionada a carência de investimentos na sensibilização dos indivíduos, sob a ótica do exercício de uma cidadania que implica direitos e responsabilidades[3]. Em outros termos, defende-se que à outorga de benefícios deve corresponder a participação democrática das populações envolvidas. Nesse sentido, e tendo como foco de abordagem o Brasil, bem como as nuanças que permeiam as próprias concepções acerca da inserção da sociedade civil em determinadas esferas de ação do poder público, ressalta Lubambo (2000: 56) que "um dos pilares das propostas descentralizadoras, ora em processo de implementação no País, é a inclusão da participação como mecanismo institucional de formulação/implementação das políticas (...) As razões apresentadas são várias, e vão, de pontos de vista puramente ideológicos - a participação como mecanismo de politização e inclusão dos excluídos nos processos de tomada de decisões, até defesas essencialmente utilitaristas - a participação como mecanismo de repartição das responsabilidades".
De qualquer forma, ainda que persistam enfoques divergentes no tocante às modalidades de participação social, sedimenta-se a percepção de que as concepções de desenvolvimento econômico condizentes com a necessidade de conservação do ambiente natural e do construído pelas sucessivas gerações impõem, necessariamente, mudanças significativas nos padrões de comportamento - coletivos, individuais e, inclusive, institucionais - na medida em que passam a ser defendidos princípios éticos que resgatam idéias de eqüidade e de solidariedade, bases do que se designa como justiça social.
Aspectos institucionais do controle ambiental em Pernambuco
Na área enfocada pelo presente estudo - o estado de Pernambuco -, as questões ambientais se inscrevem entre as atribuições precípuas da Companhia Pernambucana do Meio Ambiente-CPRH, órgão vinculado à Secretaria de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente do Governo de Pernambuco, ao qual compete:
Na estrutura organizacional da CPRH, duas instâncias são diretamente responsáveis pelo sistema de fiscalização: a Diretoria de Controle Ambiental-DCA e a Diretoria de Recursos Hídricos e Florestais-DHF. No cumprimento da legislação específica[4], os agentes fiscais desenvolvem ações classificadas da seguinte maneira (Cf. Governo de Pernambuco/ SCTMA - página na Internet, 1998):
A Central de Atendimento a Denúncias-CAD corresponde a um dos setores que integram a estrutura organizacional da Diretoria de Planejamento e Integração da CPRH, participando do processo de fiscalização e controle ambiental executado pelo órgão. Suas atribuições encontram-se a seguir discriminadas:
A partir de 1996, a CPRH iniciou a descentralização do controle ambiental no Estado de Pernambuco, com base em estudos desenvolvidos em conjunto com a Sociedade Alemã de Cooperação Técnica-GTZ. Visando à realização do objetivo de descentralizar as atividades, foram firmados convênios com: (1) Prefeitura da Cidade do Recife-PCR, em 11 de dezembro de 1996, através da Secretaria de Planejamento Urbano e Ambiental, no intuito de transferir àquele órgão a responsabilidade pela fiscalização e o controle da "poluição sonora proveniente de pequenas fontes estacionárias e/ou móveis, tais como: bares, restaurantes, eventos, pequenas serrarias, pequenas oficinas e indústrias"; (2) Prefeitura Municipal de Olinda, em 29 de outubro de 1998, parceria mediante a qual a PMO assume, além das atribuições previstas no convênio assinado com a PCR, o licenciamento de pequenos sistemas de esgotamento sanitário, a exemplo dos residenciais, desde que localizados em áreas beneficiadas por redes coletoras de esgoto.
Em meados de 1999, a Empresa de Limpeza Urbana-EMLURB, através da Brigada Ambiental, assume o controle de algumas atividades, dentre as quais se destacam as relacionadas com o depósito irregular de lixo.
O Ministério Público e a Vigilância Sanitária são outros órgãos que, eventualmente, podem ser acionados no processo de averiguação e punição dos causadores de danos e agressões ao meio ambiente.
A experiência do disque-denúncia
O estudo aqui apresentado se baseia em levantamento de informações junto à Central de Atendimento de Denúncias da CPRH, onde foram consultados formulários e processos com a descrição e o encaminhamento das denúncias recebidas por aquele órgão, no período entre janeiro de 1997 e julho de 2000. A análise dos referidos documentos seguiu-se à sistematização das informações em um banco de dados, no qual foram privilegiados aspectos como o tipo e o local da ocorrência denunciada, a data, a forma de apresentação da reclamação (anônima ou com a identificação do autor individual ou coletivo), o denunciado e a descrição sucinta do andamento do processo no âmbito do órgão ambiental. Com relação ao campo "tipo de ocorrência" foi utilizada a seguinte estrutura[5]:
No decorrer do trabalho, surgiram algumas dificuldades com relação aos formulários nos quais são sumarizadas as denúncias, na medida em que nem sempre, por razões diversas, os dados foram organizados de maneira adequada e uniforme, fato que interfere negativamente no acompanhamento da tramitação dos processos.
Assim, a partir de observações relacionadas com o manuseio do material de pesquisa, é possível traçar um quadro dos principais problemas detectados na tramitação de denúncias, no âmbito da CPRH:
Em outros termos, o material consultado na CPRH não se mostra suficiente para uma análise dessas situações, desde que se perde a noção de conjunto, na medida em que as denúncias são tratadas individualmente. Quando se identifica a repetição de uma mesma ocorrência em mais de uma denúncia, quase sempre se procede à anexação ao processo preexistente sobre o assunto. Tal prática, ao tempo em que se mostra útil ao evitar a superposição dos esforços de fiscalização e controle, revela-se, simultaneamente, incapaz de oferecer informações importantes à caracterização e julgamento do caso, a exemplo da quantidade de denunciantes, sejam individuais ou coletivos, e das datas de apresentação das queixas à instituição.
Estabelecendo-se como uma das ações desencadeadoras da apuração das denúncias, no âmbito da CPRH, o preenchimento do formulário e o protocolo na CAD, foi identificado o tipo de encaminhamento de cada caso. Desse modo, foi possível destacar alguns procedimentos básicos que contribuem para a classificação das denúncias: (1) uma primeira situação observada diz respeito aos casos em que a denúncia é incompleta ou que foge às atribuições diretas da CPRH, fato que condiciona o envio ao órgão responsável, seja ele municipal, estadual ou federal. Normalmente, as queixas incluídas nas situações descritas são arquivadas pela CPRH; (2) mais freqüentes, no entanto, são as denúncias compatíveis com as funções do órgão ambiental. Nesses caso, na seqüência do recebimento da reclamação formulada, o responsável pela Central de Atendimento faz uma triagem, definindo, então, a qual setor caberá o encaminhamento das providências requeridas. O diretor ou coordenador do setor selecionado destina a denúncia a um agente de fiscalização, o qual se encarregará da vistoria para avaliação preliminar do caso, confirmando ou não a veracidade dos fatos, bem como a necessidade de análises técnicas mais acuradas. Quando confirmada a irregularidade, o fiscal – a quem a legislação concede poder de polícia – poderá lavrar Autos de Intimação ou de Constatação, documentos que iniciam o processo administrativo contra o vistoriado. A evidência da culpabilidade, confirmada em reunião da diretoria da CPRH onde são julgados os Autos de Intimação e de Constatação do acusado, implica a lavratura do Auto de Infração, visando a aplicação das penas compatíveis (ver fluxograma adiante exposto).
Conforme consta de documentos que norteiam o trabalho de fiscalização, os autos e penalidades são assim definidos:
Auto de Intimação: é o instrumento de fiscalização lavrado pelos agentes fiscais, com o objetivo de fixar prazos, visando a correção ou prevenção de irregularidades que possam determinar degradação ou poluição ambiental, ou para convocação de comparecimento à CPRH.
Auto de Constatação: é o instrumento de fiscalização a ser lavrado pelos agentes fiscais nos casos em que a degradação ou poluição ambiental for evidente, dispensadas maiores investigações de natureza técnica.
Auto de Infração: é o instrumento de fiscalização a ser lavrado nos casos em que se faz necessária a aplicação de penalidades, as quais podem variar de advertência por escrito até multas. Nesse último caso, os valores serão determinados de acordo com a classificação da infração, oscilando entre 100 e 100.000 UFIR, quantias que são recolhidas para compor o Fundo Estadual de Meio Ambiente-FEMA.
Termo de Compromisso: é o benefício concedido pela legislação ambiental que prevê a reversão do valor da multa para a adoção de medidas específicas para cessar e corrigir a degradação ambiental. A multa será deduzida em até 90% do seu valor para atender obrigações assumidas, conforme decisão da diretoria baseada no parecer da fiscalização. O Termo de Compromisso é celebrado entre a CPRH e o representante legal do empreendimento, cabendo à fiscalização acompanhar o cumprimento das exigências definidas.
TRAMITAÇÃO DOS PROCESSOS NA CPRH
Conteúdo das denúncias: uma tentativa de síntese
Considerando o total de 428 reclamações registradas na Central de Atendimento de Denúncias/CPRH, no período entre janeiro de 1997 e julho de 2000, observa-se o predomínio das ocorrências relativas às diversas formas de poluição, dentre as quais se destaca a atmosférica (34,11% do total de denúncias), vindo em seguida a sonora (18,46%) e, com freqüência bem inferior, a hídrica (8,88%). As construções irregulares, em particular no que se refere a poços artesianos, aparecem como conteúdo igualmente significativo entre as denúncias compiladas no período focalizado, perfazendo um total de 12,15% do total. Casos de desmatamento/queimadas correspondem a 6,07%, enquanto os aterros irregulares correspondem a cerca de 5,00% das ocorrências protocoladas na CAD/CPRH (Ver tabela 01).
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TABELA 01 |
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TIPOS E SUB-TIPOS DE DENÚNCIAS |
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TIPO |
SUBTIPO |
N.Ocorr |
Perc.(%) |
|
Aterro Irregular |
|
22 |
5.14% |
|
Construção/Obra irregular |
Diques |
3 |
0.70% |
|
Cercas (mangue) |
1 |
0.23% |
|
Esgoto |
2 |
0.47% |
|
Loteamentos/casas |
3 |
0.70% |
|
Muros/quebra-mar |
3 |
0.70% |
|
Poço |
52 |
12.15% |
|
Desmatamento/Queimada |
|
26 |
6.07% |
|
Exp.min.irreg.(arg,areia,granito) |
|
14 |
3.27% |
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Invasão de áreas protegidas |
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4 |
0.93% |
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Outros |
|
12 |
2.80% |
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Poluição |
Não especificada |
2 |
0.47% |
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Atmosféricas |
146 |
34.11% |
|
Do solo |
6 |
1.40% |
|
Hídrica |
38 |
8.88% |
|
Múltiplas Interferências |
14 |
3.27% |
|
Sonora |
79 |
18.46% |
|
Visual |
1 |
0.23% |
|
TOTAL |
|
428 |
100.00% |
Fonte: Pesquisa direta da FJN nos arquivos da CAD/CPRH, 2000.
Depois do Recife (186 casos), a maior parte das denúncias dizem respeito a problemas acontecidos nos municípios de Jaboatão dos Guararapes (49); Paulista (44); Olinda (35); Cabo de Santo Agostinho e Camaragibe (21). Nos demais municípios onde foram identificados problemas ambientais, as denúncias aparecem de maneira pulverizada, chegando ao máximo de nove ocorrências em Abreu e Lima. Embora haja registros referentes a municípios do Sertão e do Agreste de Pernambuco, observa-se a grande concentração de denúncias na Zona da Mata, mais precisamente na Região Metropolitana do Recife.
Nota-se, portanto, que a alternativa de formulação de denúncias através da CAD/CPRH atinge parcela pouco significativa do território pernambucano, fato que pode estar associado a múltiplos fatores, tais como: desconhecimento do serviço, custo das ligações telefônicas, maior incidência de problemas reconhecidos pela população como danos ou agressões ao meio ambiente na região metropolitana.
Em outros termos, a menor freqüência de denúncias atinentes a outras regiões do Estado não resulta, necessariamente, de uma menor incidência de agressões ambientais, na medida em que certas atividades desenvolvidas fora do perímetro correspondente à área metropolitana - a exemplo da agricultura que faz uso intensivo de agrotóxicos e da irrigação, o pólo gesseiro, carvoaria, dentre outras - podem representar sérias ameaças ao meio ambiente, quando desacompanhadas de controles adequados. No Gráfico que se segue pode-se visualizar, com maior clareza, a distribuição espacial das denúncias:
Dentre as denúncias registradas pela CAD/CPRH, cerca de 30,00% não continham informação sobre a identidade dos possíveis responsáveis pelo problema ambiental denunciado. Numa tentativa de traçar o perfil dos denunciados, verifica-se uma maior freqüência de danos causados por indústrias (12,15% do total de 428 denúncias) ou pequenas fábricas (13,32%). As agroindústrias, sobretudo usinas de açúcar e álcool, são mencionadas em aproximadamente 3,00% das ocorrências denunciadas.
A bares, restaurantes, casas de comércio, condomínios, residências e empresas de serviços também se atribuem responsabilidades por problemas ambientais, em especial no que se refere aos casos de poluição sonora. De modo geral, com essas categorias de denunciados relacionam-se problemas relativos, sobretudo, a formas diversas de poluição atmosférica e sonora, e à construção de poços sem licenciamento, conforme demonstra a Tabela 02.
TABELA 02
TIPOS DE DENUNCIADOS POR NÚMERO DE OCORRÊNCIAS
|
DENUNCIADO |
N.Ocorr. |
Perc.(%) |
|
Agroindustrias |
11 |
2.57% |
|
Agropecuária |
1 |
0.23% |
|
Bancos |
1 |
0.23% |
|
Bares/restaurantes/clubes |
38 |
8.88% |
|
Casas de comércio |
27 |
6.31% |
|
Casas/Condomínio/colégios |
27 |
6.31% |
|
Construção civil |
15 |
3.50% |
|
Empresas de serviços |
30 |
7.01% |
|
Igrejas |
4 |
0.93% |
|
Indivíduo |
1 |
0.23% |
|
Industr.de explo.mineral |
8 |
1.87% |
|
Indústrias |
52 |
12.15% |
|
Loteamento |
11 |
2.57% |
|
Orgãos públicos |
10 |
2.34% |
|
Prefeitura (PCR) |
1 |
0.23% |
|
Pequenas fabricas |
57 |
13.32% |
|
Posto de gasolina |
5 |
1.17% |
|
Não declarado |
129 |
30.14% |
|
|
|
|
TOTAL |
428 |
100.00% |
Fonte: Pesquisa direta nos arquivos da CAD/CPRH, 2000.
Cabe ainda ressaltar o elevado número de denúncias em que o anonimato do denunciante (47% do total de denúncias) constitui característica importante, na medida em que se revela como aspecto negativo, no tocante ao andamento de determinados processos que, muitas vezes, são arquivados devido a falhas por ocasião do registro da reclamação. Nesses casos, como já mencionado anteriormente, o anonimato impede a busca de informações complementares fundamentais à instauração ou continuidade do processo de fiscalização, sobretudo no que se refere à localização exata do evento. Os dados mostram, igualmente, a restrita participação de organismos de representação de interesses coletivos entre os denunciantes, prevalecendo, portanto, as queixas provenientes de indivíduos, quer revelem seus nomes ou não (Ver gráfico adiante).
Considerações finais
Tomando-se como fonte principal de informações os dados compilados na Central de Atendimento a Denúncias – CAD/CPRH, algumas constatações se sobressaem, revelando-se como importantes indicadores de determinados comportamentos e situações, conforme explicitado a seguir.
De modo geral, ficam patentes os limites, ou, para ser mais exato, a inexistência de uma participação social organizada em torno das questões ambientais contempladas no rol de denúncias recebidas pela CPRH. A ausência de mobilizações em torno dos problemas denunciados, inclusive nos casos em que a recorrência dos agravos ambientais praticados afigura-se como característica, parece se constituir em traço fundamental, prevalecendo as iniciativas individuais, freqüentemente encobertas pelo anonimato, em detrimento de ações coletivas de maior impacto.
Assim sendo, só com ressalvas pode-se falar em conflitos ambientais na abordagem do material consultado, na medida em que se trata de conceito normalmente associado às mobilizações e lutas coletivas em torno de interesses comuns. Entretanto, no conjunto das informações consultadas, nota-se a existência de conflitos latentes, sinalizados, paradoxalmente, por comportamentos individuais, que nos micro-espaços da convivência social são reveladores dos níveis de agressão à qualidade de vida decorrentes de práticas públicas ou privadas, coletivas ou não. Esses conflitos remetem, igualmente, às formas de ação coletiva peculiares à "sociedade atomizada", que favorece, como observa Scherer-Warren (1993: 112), as condutas pautadas por um "crescente processo de individualização alienada e anômica".
Além disso, como sugere Acselrad (texto disponível no site Biblioteca Virtual de Políticas Públicas - CNPq/Prossiga), "os problemas ambientais são a manifestação de um conflito entre interesses privados e bem coletivo", que nem sempre é explícito, a exemplo das situações em que a comunidade é atingida por um processo de degradação ambiental do qual não tem consciência. E, "em certos casos, mesmo havendo consciência, as comunidades podem não associar a degradação ambiental às práticas de agentes sociais determinados", atribuindo, inadvertidamente, certas transformações ecológicas a fenômenos naturais espontâneos. Nesses casos, a eficiência das agências fiscalizadoras do Estado e a vigilância dos movimentos sociais constituem, como ressalta Acselrad, fatores fundamentais à identificação das causas e dos responsáveis pela degradação e, conseqüentemente, dos meios para solucionar o problema.
Há que se considerar, ainda, o que Paviani (1996) denomina de "entrecruzamentos de causalidades", ou seja, o fato de determinados atos de agressão ao meio ambiente resultarem de uma cadeia de condicionantes, que contribui para dificultar a responsabilização pelo dano causado. Por exemplo, o depósito irregular de lixo degrada o meio ambiente e, freqüentemente, é associado à ação das populações pobres das grandes cidades, que, no final, são as grandes vítimas das conseqüências perniciosas desse procedimento sobre as condições de moradia e de saúde. Esta atitude, todavia, está igualmente associada ao próprio modelo de sociedade, no qual essas pessoas são excluídas dos direitos básicos da cidadania. Considerando a questão sob essa ótica, quem de fato é o responsável pelo dano ambiental: a população que lança o lixo em locais inapropriados ou o Estado que não provê as condições dignas de habitação e serviços básicos, entre os quais a limpeza urbana?
Aliás, como assinala Gutiérrez Calderón (1986: 353; 354; 358) "uma das características básicas do processo de urbanização na região [América Latina] é a crescente inconsistência entre as demandas de consumo coletivo e a qualidade de vida em geral, versus as débeis possibilidades de satisfazê-las por parte do Estado ou do capital". Tal situação contribuiu para o "desenvolvimento de economias informais e estratégias de resistência à crise que contemplam, desde formas familiares de ação, até organizações comunitárias, protestos , rebeliões urbanas...". Esses processos sociais geraram, sobretudo entre os segmentos pobres das populações urbanas, "o desenvolvimento de uma série de estratégias de subsistência de ordem coletiva e individual", implicando, simultaneamente, alterações nos padrões de organização e nas práticas reivindicativas. Nessa conjuntura, emergem, portanto, ações coletivas definidas por Scherer-Warren (1993) como condutas de crise (saques, ocupação de terrenos privados ou de áreas de risco, etc.) às quais se atribui a condição de antimovimento social, que convivem com o imobilismo social, expressão de sociedades atomizadas, que não lutam, de maneira regular e organizada, por direitos ou por melhorias na qualidade de vida. Tais posturas podem derivar de fatores os mais variados, desde a inércia e a ignorância acerca das possibilidades de reversão de um dado quadro socioeconômico ou político adverso, até o descrédito na eficácia do Estado no atendimento de demandas da população, em especial as oriundas dos segmentos mais pobres.
Dentre os usuários dos serviços oferecidos pela CAD/CPRH, mostra-se significativa a ausência de entidades ambientalistas sugerindo a pouca importância conferida por alguns segmentos da sociedade, a essa instância do processo de controle e fiscalização. Na veiculação de protestos e demandas concernentes a problemas decorrentes de agressões ao meio ambiente, esses atores coletivos parecem privilegiar outros fóruns de denúncia, sobretudo os meios de comunicação. As próprias características da CAD por si sós delineiam limites a modos de participação popular e coletiva que buscam sensibilizar a opinião pública com relação a determinados problemas. O impacto de uma denúncia apresentada à CAD tende a ficar restrita à esfera institucional, com exceção dos casos simultaneamente divulgados através de outros veículos, como rádio, jornais e televisão.
Nos limites da participação social já indicados, percebe-se, ainda, que a busca de melhoria ou, no mínimo, de manutenção das condições de vida mediante a superação/resolução de problemas concretos, imediatos e localizados, parece se constituir no elemento de estímulo à maioria das denúncias protocoladas na CPRH. Note-se, porém, que o fato de os grupos afetados não se envolverem em lutas coletivas, certamente representa uma séria restrição à efetiva solução dos conflitos ambientais, remetendo-se, aqui, aos comentários de Ascelrad, anteriormente citados.
Atitudes dessa natureza encontram-se permeadas por condicionantes materiais (quadro de pobreza, desinformação, desmobilização etc.) e, igualmente, por elementos subjetivos, relacionados com a maneira como a problemática ambiental é assimilada e sentida pelos indivíduos e pelos vários grupos sociais.
Comumente, prevalece o hábito de se estabelecer uma associação entre os problemas ambientais e os fatores que "comprometem o equilíbrio dos ecossistemas naturais, a exemplo das queimadas, do desmatamento e da poluição de rios e mares", como resultado, inclusive, da "tendência a se considerar como meio ambiente apenas o que diz respeito aos elementos da natureza: água, ar fauna e flora" (Serrão, 1996-97).
As diversas formas de degradação que se manifestam nos espaços urbanos – a exemplo dos depósitos irregulares de lixo, lançamento de esgotos em cursos d’água ou nas vias públicas e das várias modalidades de poluição – nem sempre são identificadas como problemas ambientais, por parte da maioria da população. Nesse sentido, nem sempre aparece de maneira explícita a relação entre as questões ecológicas e o meio urbano.
Por outro lado, estudos como o de Jacobi (1997: 385) confirmam a tendência a comportamentos omissos e apáticos das comunidades sobre as quais repercutem negativamente problemas ambientais. Entre a percepção do "incômodo" imediato e a reação, individual ou coletiva, há um caminho marcado por obstáculos como a desinformação das pessoas diretamente vitimadas por agressões ao meio ambiente quanto às formas de encaminhamento de suas demandas por solução, ou a inexistência de órgãos/grupos de pressão ou, ainda, a ausência de iniciativa diante de tais situações.
Poder-se-ía, no entanto, relacionar essa espécie de "imobilismo social" não somente às questões acima mencionadas, mas, também, ao reconhecimento da incapacidade do poder público em atender demandas originárias da sociedade, como já mencionado anteriormente. Assim, a trajetória de perdas, de dificuldades de acesso a serviços e de realização de direitos pode, eventualmente, estar na base de atitudes de aparente inércia e omissão.
Com relação às atividades desenvolvidas pela CPRH, no que concerne especificamente ao serviço de atendimento a demandas da população, não parece pertinente se falar em participação social, no sentido literal da expressão. Na verdade, todo o processo de investigação relativo a problemas ambientais, restringe-se à esfera institucional, com as denúncias provenientes da comunidade funcionando apenas como elemento desencadeador de ações que integram as atribuições daquele órgão.
Como menciona Andrade (1997:51), "a idéia de planejamento participativo não é fácil de se realizar. Em primeiro lugar, há que se considerar que significa uma proposta de junção de duas formas diferentes e, às vezes, incompatíveis de ação governamental: o planejamento enquanto ordenamento racional, técnico e apolítico de meios e ações com vistas a um fim, e a participação enquanto atividade política que supõe conflito e a divergência de interesses na sociedade".
Sob esse prisma, percebe-se que, na natureza do serviço de atendimento de denúncias, sobressai exatamente a característica de representar, tão-somente, um canal de veiculação de informações e reivindicações das pessoas que buscam esse tipo de atendimento. Sem dúvida, a formulação de denúncias por intermédio de uma linha exclusiva de telefone facilita o acesso ao órgão fiscalizador e, a despeito de suas limitações, favorece posturas mais combativas ou, no mínimo, menos passivas, por parte de segmentos sociais provavelmente mais conscientes do seu papel como cidadão.
Todavia, o possível caráter participativo se esgota no momento inicial da identificação e localização da agressão ao meio ambiente. O andamento do processo prescinde do envolvimento do denunciante, desde que, a partir da triagem e distribuição dos processos, iniciam-se etapas de trabalho marcadas por deliberações administrativas, acompanhadas de procedimentos técnicos destinados a subsidiar o julgamento de cada caso em particular. Assinale-se, a propósito, que nem todos os denunciantes recebem informações sobre o encaminhamento e as soluções concernentes aos eventos que foram objeto de suas denúncias, acontecendo, freqüentemente, o arquivamento da queixa por improcedência, por falta de informações adicionais para o prosseguimento da investigação ou pelo fato de o problema já haver sido solucionado antes mesmo da visita dos fiscais, sem que o autor da denúncia seja informado do que sucedeu. O tempo decorrido entre a ação inicial do denunciante e as providências requeridas por cada caso em particular pode ser considerado como um elemento explicativo desse descompasso na relação entre a CAD/CPRH e a comunidade que utiliza o serviço oferecido, afora, obviamente, as dificuldades mencionadas quando se trata de denúncia anônima.
Considere-se, ainda, que a própria formulação de denúncias por parte de segmentos diversos da sociedade indica a existência de demandas concretas com relação ao poder público, no que se refere às questões ambientais. No entanto, ao prevalecer a desorganização social em torno de interesses coletivos, delineiam-se os limites que fazem com que as queixas individuais sejam insuficientes para qualificar a gestão dos problemas ambientais - no tocante à fiscalização e controle - como participativa.
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