Fundação Joaquim Nabuco

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OS CONDICIONANTES POLÍTICOS E SOCIAIS PARA A DINAMIZAÇÃO DOS ESPAÇOS DE PARTICIPAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA: O CASO DA POLÍTICA DE ÁGUAS DO GOVERNO DO CEARÁ

3. Condicionamentos sociais e políticos na dinamização da experiência

É impossível pensar a realização de todo esse processo de mudanças sem fazer referência ao momento de transformações políticas no estado do Ceará. Momento que se inicia com a posse de Tasso Jereissati em 1987 e se estende até 2002, e compreende três mandatos de Jereissati e um mandato de Ciro Gomes (1991-1994) à frente do governo estadual. Esses dois governantes são figuras centrais do grupo de jovens empresários que assumiu o controle político do estado a partir de 1987 e se propôs a realizar no Ceará o "governo das mudanças".

A ascensão desse grupo político ao poder foi lastreado em um discurso que era marcado pela idéia de rompimento com as velhas oligarquias cearenses e com as práticas políticas que garantiram a sua hegemonia política: o clientelismo, o favoritismo e o patrimonialismo.

Essa ...evocação às mudanças, parte significativa da retórica governista não se operava no vazio, pois os porta-vozes do poder eram de fato egressos de um segmento social, o empresariado, que até então tinha frágil participação na vida política. (...) As bases anteriores de reprodução do poder – herança partidária ou laços de fidelidade – foram substituídas por critérios que afirmavam qualidades intelectuais e experiência administrativa (BARREIRA:2002:65-66).

A política de recursos hídricos tem no projeto político desse grupo um caráter estratégico, na medida em que é vista como uma política estruturante de importância capital para projetos que definiriam os novos rumos da economia do estado. No plano político-ideológico, é importante salientar que, através de ações inovadoras no campo do controle das águas, estavam sendo operadas, na prática, mudanças que em grande medida mexiam com os interesses dos velhos coronéis, proprietários da maior parte das terras e conseqüentemente das águas localizadas em suas propriedades.

O "enfrentamento ao poder dos coronéis", mote importante do discurso mudancista, garantia aliados importantes ao novo grupo político, como a Igreja Católica e setores significativos da esquerda. Como afirma BARREIRA, ...a gestão de Tasso Jereissati delineia-se como um momento de ruptura, sinalizando um "antes" e um "depois", referenciados na oposição ao coronelismo. Tal idéia tomou corpo no cenário político local funcionando como aceno à instauração de outra linhagem política...(BARREIRA, 2002:68).

Um exemplo bastante paradigmático dessa nova postura governista, e que foi marcado pela sua importância para a demarcação de um novo fazer político, foi a denúncia apresentada, já em 1992, pelo secretário de Recursos Hídricos do estado, acerca da privatização de 600(seiscentos) açudes públicos no Ceará. Essa denúncia deu origem a uma ação da Procuradoria do Estado contra o DNOCS e os proprietários das terras onde estavam localizados os açudes, numa clara demonstração da decisão assumida pelo governo de enfrentamento das velhas estruturas coronelísticas alojadas no DNOCS, com o apoio dos grupos tradicionais da política cearense.

Esse fato político transformou a Igreja Católica em um aliado importante, motivando a Comissão Regional da Pastoral da Seca e a Pastoral da Terra-CPT para a realização de um estudo acerca do uso social dos açudes cearenses, divulgado em março de 1994.

A busca de novos aliados era uma necessidade vital para o sucesso na implantação do programa de mudanças da nova elite empresarial cearense. Isso porque, desde o primeiro momento, houve rupturas de toda ordem. Conforme destaca BONFIM (2002) em seus estudos, os "governos das mudanças" recorreram a uma prática política eficaz: isolar setores-chave da burocracia estatal das pressões políticas clientelistas, através de seu insulamento (BONFIM, 2002:37).

As Secretarias de Governo do Ceará foram totalmente reestruturadas e colocadas nas mãos de jovens técnicos em substituição aos políticos. Segundo dados coletados por BONFIM, no governo Ciro Gomes, 71% das secretarias eram dirigidas por técnicos e, pouco mais de 17%, por políticos. Essas últimas em sua totalidade eram Secretarias destituídas de significado importante para o projeto político dos atuais governantes. Isso gerou, desde o primeiro Governo Jereissati um descontentamento e um rompimento crescente dos grupos políticos locais (mesmo os aliados) com o grupo que detinha o poder.

Diante desse quadro, a estratégia dominante passou a ser a busca de aliados na sociedade, principalmente nos setores organizados durante o regime militar em defesa da democracia e de uma maior participação. A adoção de formas participativas de gestão nos "governos das mudanças" tem esse significado estratégico, além de representar uma sintonia com os novos modelos de gestão pública desenhados pelo Banco Mundial, PNUD, dentre outros organismos, numa clara demonstração de modernização político-administrativa.

Uma das questões políticas centrais, quando se analisa a diversidade de formas institucionais de ação por parte do Estado, é que as mudanças no formato das ações não se configuram como simples arranjos institucionais, elas começam e terminam no âmbito das estruturas de poder. Elas implicam opções políticas e, acima de tudo, a formação de grupos sociais novos que podem assumir posições especiais, favorecendo interesses econômicos e políticos de certas classes ou segmentos da sociedade. Elas implicam também uma redefinição dos mecanismos de intermediação de interesses, assim como dos atores qualificados para o desempenho do papel de mediadores dentro da nova lógica de funcionamento do sistema institucional. Isso ficou bastante claro nas diversas experiências de gestão participativa levadas a cabo no âmbito de algumas políticas do governo cearense.

Ë interessante chamar atenção para o fato de que as mudanças nas formas institucionais de ação ocorrem em conformidade com os interesses e as necessidades colocadas na arena política a cada momento, e exigem do Estado uma resposta em forma de ação.

Como lembra OFFE, a necessidade de legitimação é um problema real e constante para o Estado. Isso porque os Estados democráticos contemporâneos se baseiam no princípio da aclamação e do apoio das massas para o pleno exercício da dominação. Assim, é fundamental para os grupos no poder harmonizar os interesses para construir um consenso:
A tarefa de obter consenso e harmonizar interesses se coloca para a administração (...) quando se torna necessário abrandar, pela negociação, a resistência de grupos antagônicos com poder de veto ou de pressão, mas também na sua relação com sua própria clientela ... (OFFE, 1984:255).

Ela aparece como alternativa necessária quando o poder de controle e de realização de mudanças significativas, do aparato estatal, é frágil, pela presença de interesses (econômicos e políticos) fortemente encastelados em suas estruturas.


À guisa de conclusões

Esta rápida análise do pioneirismo da experiência do governo do Ceará, na implantação de um novo modelo de gestão dos recursos hídricos, pretendeu chamar atenção para a importância de aspectos conjunturais que modelaram a estrutura do governo do estado a partir de 1987 e que fizeram a diferença do Ceará, não somente em relação aos outros estados do Nordeste, mas também em relação ao resto do Brasil, no que diz respeito ao enfrentamento das questões gerenciais dos recursos hídricos.

Quando a Constituição de 1988 define o caráter público da água, enquanto bem natural, e atribui aos governos central e estaduais a responsabilidade pela forma de gestão e controle desse bem, o estado do Ceará iniciava uma experiência política nova que tinha como características básicas a modernização da administração pública, a adoção de um projeto de desenvolvimento baseado nos princípios da sustentabilidade e um discurso político marcado pelos signos da democracia.

Esses elementos constituíram a base de sustentação da Política de Recursos Hídricos do governo do Ceará, política que na sua formulação e na definição de seu modelo de gestão, rompe com as formas tradicionais de controle das águas no estado e introduz mecanismos de gestão social que trazem os grupos organizados da sociedade para o interior do processo decisório.

Esse processo não é ainda um processo acabado. Ele demanda tempo, demanda o aprendizado da democracia e da participação, pois se realiza num campo minado de conflitos e perpassado por interesses políticos que se modificam a cada nova conjuntura. Não queremos afirmar, nessa breve discussão, que o exemplo do Ceará foi totalmente exitoso na transformação das relações sociais e políticas que se estabelecem em torno da questão da água no estado, nem, tampouco, que a sociedade tem hoje o controle de todo o processo. Conforme depoimento de técnicos da própria COGERH ainda existe uma forte relação de dependência das instituições envolvidas na experiência dos Comitês em relação às iniciativas da própria companhia. Os comitês ainda não conseguem andar sozinhos e os processos de planejamento ainda têm uma forte marca do conhecimento técnico, como saber privilegiado no processo decisório.
No entanto, se olharmos para a morosidade na implantação dessas mudanças, nos outros estados do Nordeste, temos que reconhecer a importância da experiência que vem se realizando no Ceará. Experiência que só foi viabilizada com rapidez e eficiência, graças à montagem de um arcabouço organizacional capaz de atender às necessidades institucionais para implantação do novo modelo. Isso porque a adoção desse modelo é algo completamente dependente da existência de arranjos institucionais comprometidos com a democracia e com a possibilidade de deliberação coletiva.

A conjuntura de mudanças políticas, que marcou todo esse período, foi amplamente favorável à realização de importantes rupturas com o modelo anterior, e a necessidade de legitimação política, do projeto em curso, foi também fundamental para o processo de mobilização social, necessário à implantação da dimensão descentralizada e participativa da política em questão.

[Nota] 
1.Chama-se ciclo hidrológico à sucessão das fases aérea, superficial e subterrânea por que passa a água. Consiste na evaporação das águas dos rios, mares, oceanos e lagos, na sua condensação e posterior precipitação em forma de chuvas, neve ou granizo.
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Publicado pelo Observanordeste em junho de 2004.

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